Lobbyismus und Demokratie: Zwischen Pragmatismus und Gefährdung des Gemeinwohls

Gewerbetreibende, Solo-Selbstständige, aber auch Pädagog:innen oder Pflegende äußern auch im Gespräch mit unserer Zeitung die Vermutung, sie hätten besonders stark unter den Corona-Maßnahmen zu leiden, weil niemand ihre Interessen gegenüber der Politik vertritt - „wir haben keine Lobby.“ Demgegenüber stünden große Unternehmen, die mit Lobbyarbeit die Entscheidungsträger:innen in ihrem Sinne beeinflussten und deshalb mehr Unterstützung vom Staat erhielten oder zumindest von größeren Nachteilen verschont blieben. Wie funktioniert diese scheinbar ominöse Einflussnahme auf die Politik?
 
Der Begriff Lobbyismus
 
Das Wort Lobbyismus wurde aus dem Englischen übernommen: „Lobby“ bezeichnet eine Empfangs- oder Eingangshalle in einem Gebäude. In früheren Zeiten war ebendies der Ort, an dem Abgeordnete der Parlamente auf Interessenvertreter:innen trafen, die im Gespräch versuchten, politische Prozesse zu beeinflussen.
 
Was ist Lobbyarbeit?
 
Heute findet Lobbyarbeit wohl nur noch selten in den namensgebenden Hallen der Parlamente statt. Der Begriff umfasst verschiedene Anstrengungen von Interessenvertrer:innen, den politischen Meinungsbildungsprozess und dessen konkrete Ergebnisse - etwa Gesetzestexte und Verordnungen - in eine bestimmte Richtung zu lenken.
Im Wesentlichen geht es dabei um Informationen. Lobbyist:innen sammeln Fakten zu einem Thema, bereiten sie auf und geben sie weiter. Sie pflegen Kontakte mit Abgeordneten und Beamt:innen, schreiben Vorlagen zu Gesetzesentwürfen, werden zu Anhörungen in Fachausschüssen eingeladen oder organisieren Veranstaltungen, zu denen sie Politiker:innen einladen, um über bestimmte Themen zu sprechen. Ein Teil ihrer Arbeit findet auch in der Öffentlichkeit statt: Lobbyist:innen schreiben Presseerklärungen oder treten bei Podiumsdiskussionen auf. Manchmal wird politischer Druck auch durch Androhungen von Streik oder - auf der Seite der Arbeitgeber:innen - Abbau von Arbeitsplätzen ausgeübt. Lobbyarbeit wird selten so genannt; der Begriff ist zu negativ besetzt. Lobbyist:innen selbst nutzen eher Bezeichnungen wie Public Affairs, Politikberatung oder politische Kommunikation.
 
Wer macht Lobbyarbeit?
 
Grundsätzlich betreiben viele Organisationen und Akteur:innen Interessenvertretung. Klassische Beispiele sind Gewerkschaften und Interessenverbände der Wirtschaft, auch Kirchen, Stiftungen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) gehören dazu. Zunehmend professionalisiert sich das Berufsfeld. So gibt es PR-Firmen, unabhängige Politikberater:innen und sogenannte Denkfabriken, die sich auf Lobbyarbeit im engeren Sinne - die Einflussnahme im Auftrag Dritter - spezialisiert haben. Sie verkaufen ihren privilegierten Zugang zu Entscheidungsträger:innen, den sie etwa über persönliche Beziehungen aufgebaut haben, an ihre Kund:innen. Rechtsanwaltskanzleien werden ebenfalls gerne beauftragt, denn sie unterliegen dem Berufsgeheimnis.
 
Wie passt Lobbyismus in die Demokratie?
 
Der Grundgedanke der Interessenvertretung ist ein pluralistischer: Freiwillige Zusammenschlüsse und Lobbyverbände sollen - wie Parteien und Politiker:innen auch - in einem Wettstreit der Ideen gegeneinander antreten. Lobbyist:innen sind zwar keine gewählten Volksvertrer:innen, genießen aber wie alle anderen Menschen das Recht der freien Meinungsäußerung. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte 1956, dass „außerparlamentarische Aktionen vielfältiger Art denkbar sind, die einer legitimen Einwirkung auf das Parlament dienen können [...].“ Dass Interessengruppen versuchten, auf Angehörige der Legislative einzuwirken, sei nicht verfassungswidrig, stellten die Richter:innen fest.
 
Die Politk braucht Lobbyarbeit
 
Darüber hinaus gibt es aber auch noch ganz pragmatische Gründe, die für Lobbyarbeit sprechen: Die Politik ist darauf angewiesen. Bei der Vielzahl an Entscheidungen, die Mandatsträger:innen treffen müssen, ist es schlicht unmöglich, sich zu jedem Thema selbst umfassendes Fachwissen anzueignen. Es existieren zwar in vielen Parlamenten und Ministerien wissenschaftliche Abteilungen, doch auch die haben begrenzte Kapazitäten (das EU Parlament besitzt übrigens keine eigenen wissenschaftlichen Mitarbeiter:innen). Um die Folgen ihres Handelns abschätzen zu können, brauchen Politiker:innen die Expertise von Dritten.
 
Wenn Lobbyismus zum Problem wird
 
Auch Kritiker:innen des Lobbyismus erkennen dessen unverzichtbare Funktion im politischen Willensbildungsprozess mehrheitlich an. Sie bemängeln aber beispielsweise die Intransparenz der Lobbyarbeit in Deutschland: Niemand weiß, wie viele Lobbyist:innen in Deutschland tätig sind. Schätzungen bewegen sich zwischen 5.000 und 6.000 Personen allein in Berlin. In der Hauptstadt kämen demnach etwa acht bis neun Interessenvertrer:innen auf jede:n Abgeordnete:n. Für Verbände gibt es ein Register, für Berater:innen und andere Lobbyist:innen nicht. Ihre Kontakte zu Abgeordneten werden ebensowenig dokumentiert, wie Passagen in Gesetzestexten, die sie formuliert haben. Der Einfluss von externen Berater:innen auf die konkreten Fassungen von Gesetzentwürfen sind immer wieder Stoff für Skandale. Prominentes Beispiel: In das Jahressteuergesetz von 2007, das bekanntlich den milliardenschweren Cum-Ex-Betrug durch Gesetzeslücken ermöglichte, waren Formulierungsvorschläge des Bundesverbandes deutscher Banken wörtlich übernommen worden. Kritiker:innen wie der Verein LobbyControl fordern aus diesen Gründen gesetzliche Offenlegungspflichten (Lobbyregister).
Ein zweites Problem besteht in der bereits erwähnten Professionalisierung des Lobbyismus. Weil mitunter erhebliche finanzielle Ressourcen für effekitve Lobbyarbeit nötig seien, hätten große, finanzstarke Akteur:innen bessere Erfolgschancen. Das gefährde einen demokratischen, am Gemeinwohl orientierten Interessenausgleich und benachteilige vor allem ökologische und soziale Belange. Bestehende Machtstrukturen, die auf materieller Ungleichheit beruhen, würden so verfestigt.
Nicht zuletzt werden personelle Verflechtungen, die die Unabhängigkeit staatlicher Institutionen untergraben, beklagt. Politiker:innen wechseln häufig nach ihrer Amtszeit nahtlos in die Wirtschaft oder üben bereits als Abgeordnete entsprechende Nebentätigkeiten aus. Dies könne zu Interessenkonflikten bei ihrer Arbeit führen, schließlich sollen sie Entscheidungen im Sinne des Gemeinwohls treffen, nicht im Sinne ihrer zukünftigen Arbeitergeber:innen. Kritiker:innen fordern deshalb unter anderem Karenzzeiten für aus dem Amt ausscheidende Abgeordnete, Offenlegungn der Nebentätigkeiten und Verbote von Unternehmensspenden an Parteien.